Übergänge in die Vollbeschäftigung: Formen und Finanzierung einer zukunftsgerechten Arbeitsmarktpolitik - Günther Schmid (Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB); Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), 1994)
Aus traditioneller Sicht erscheint Vollbeschäftigung heute als utopisches Ziel. Aus dieser Sicht wäre mittelfristig mit einer Beschäftigungslücke von 6,5 Millionen in der Bundesrepublik Deutschland zu rechnen. Stille Reserve und versteckte Arbeitslosigkeit sind dabei noch nicht mit einbezogen. Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik unterstützen heute schon eine Vielfalt institutioneller Alternativen zur regulären Erwerbstätigkeit, d.h. der ununterbrochenen Vollzeitbeschäftigung. Diese Alternativen - z.B. Fortbildung und Umschulung, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Elternurlaub und vorzeitige Verrentung - entsprechen einem Beschäftigungspotential (Vollzeitäquivalent) von 2,5 Millionen und tragen in entsprechendem Umfang zu einer Annäherung an das Vollbeschäftigungsziel bei. Eine Strategie flexibler Arbeitsmarktübergänge könnte diese Alternativen verbessern und ihr Beschäftigungspotential mittelfristig um weitere 1 , 5 - 2 Millionen bereichern. Anstatt einen zweiten Arbeitsmarkt zu errichten* der absehbar vom ersten Arbeitsmarkt abgeschottet wird und dessen Funktionsweise beeinträchtigt, kombinieren Übergangsarbeitsmärkte reguläre Erwerbsarbeit mit anderen gesellschaftlich oder persönlich nützlichen Aktivitäten wie Lernen, Erziehen, kulturelles Gestalten, politische Beteiligung und soziales Engagement. Übergangsarbeitsmärkte könnten auf diese Weise einen effizienten Elastizitätspuffer schaffen, der in Rezessionsphasen expandiert und in Expansionsphasen kontrahiert. Sie wären eine realistische und moderne Alternative zur Zweidrittel-Gesellschaft, in der die einen zuviel an Arbeit und die anderen zu wenig haben. Im Hauptteil der Arbeit werden fünf Übergangsmärkte unterschieden: Übergänge zwischen Kurz- und Vollzeitbeschäftigung bzw. zwischen Arbeiten und Lernen, Übergänge zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung, Übergänge zwischen Bildung und Beschäftigung, Übergänge zwischen privaten oder sozialen Aktivitäten und Erwerbstätigkeit, und schließlich Übergänge zwischen Beschäftigung und Rente oder Pension. 18 existente oder mögliche Beschäftigungsbrücken werden beschrieben: Ihr schon heute realisiertes Beschäftigungspotential in Ost- wie in Westdeutschland wird identifiziert, Möglichkeiten ihrer Verbesserung und Erweiterung werden diskutiert, und das Beschäftigungspotential von Innovationen wird geschätzt. Der nachfolgende Teil der Arbeit befaßt sich mit der Finanzierung einer zukunftsgerechten Arbeitsmarktpolitik. Arbeitnehmer in Übergangsarbeitsmärkten beziehen gleichzeitig reguläre, tariflich ausgehandelte Vergütung und Transferzahlungen. Dies setzt in der Regel eine Kombination mehrerer Finanzierungsquellen voraus. Aber auch die Anreizstrukturen müssen verändert werden, um die Akzeptanz von Übergangsmärkten bei Erwerbstätigen wie Betrieben zu fördern. Das System der Arbeitslosenversicherung muß deshalb konsequenter als bisher auf eine Beschäftigungsversicherung mit breiterer Finanzierungsbasis umgestellt werden. Um institutionelle Inkongruenzen bei Gebietskörperschaften, Bundesanstalt für Arbeit wie Sozialversicherungsträger zu vermeiden, wird ein regelgebundener Bundeszuschuß zu den Beiträgen der Bundesanstalt für Arbeit vorgeschlagen. Auch unter den günstigsten Bedingungen wird die Strategie von Übergangsarbeitsmärkten das Ziel eines neuen Verständnisses von Vollbeschäftigung nicht erreichen. Die hier geschätzte verbleibende Beschäftigungslücke von mehr als zwei Millionen verweist darauf, daß es nach wie vor auf eine koordinierte Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik ankommt, um qualitatives Wachstum im privaten und öffentlichen Bereich zu fördern. Mehr noch: eine solche Politik ist notwendige Voraussetzung für die Erweiterung von Übergangsmärkten, ebenso wie letztere wiederum die erforderliche Flexibilität für qualitatives Wachstum schaffen. Insofern sind Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik untrennbare Zwillinge. – – Full employment seems to be a utopian goal from the traditional point of view. From this perspective, a gap of 6.5 million employment opportunities would have to be expected for Germany in the medium-term. The silent reserve and hidden unemployment are not yet included in this calculation. In these days, labour market policy and social policy already Support a variety of institutional alternatives to regulär labour force participation, which means uninterrupted full-time employment These alternatives - such as further training and retraining, temporary public job creation, paid parental leave and early retirement - correspond to an employment potential of 2.5 million (full-time equivalent) and contribute respectively in reducing unemployment. The strategy of flexible transition labour markets could improve these alternatives and enhance their employment potential by 1.5 - 2 million in the medium-term. Instead of establishing a second labour market which would quite likely be segmented from the first labour market with negative repercussion on the latter, transition labour markets combine regulär employment with other activities like learning, educating, cultural creativity, political participation, social work, all of which are userul in personal or social terms. Through this, transition labour markets would create an efficient buffer of elasticity which expands in recessionary periods and contracts in boom periods of the economy. They would be a realistic and modern alternative to the two-third-society in which some have too much work and others too little. In the main part of the paper, five transition markets are distinguished: Transitions between short-time and full-time work or between work and training, transitions between unemployment and employment, transitions between education and employment, transitions between private or social activities and employment, and finally transitions between employment and retirement. 18 existing or possible employment bridges are described: their realized employment potential in East Germany and West Germany is identified, possibilities of improvement and extension are discussed, and the employment potential of innovations is estimated. The following part of the paper tackles financing problems of a corresponding modern labour market policy. Workers in transition labour markets receive regulär salaries and transfer payments during this period. This normally requires a combination of several financing resources. In addition, incentive structures will have to be changed for increasing employees' and firms1 acceptance of transition markets. The System of unemployment insurance, therefore, will have to be transformed into a System of employment insurance with a broader financing basis. A regulär and conditional grant of the federal State to the federal employment office (i.e., the integrated office for unemployment insurance and active labour market policy) is proposed to avoid institutional incongruencies among State agencies, the federal employment office, and other institutions of social security. Even under the most favourable conditions, the strategy of transition labour markets alone would not reach the goal of full employment in the new sense. The remaining employment gap of more than two million hints on the further necessity of coordinating money policy, fiscal policy and wage policy for enhancing qualitative growth in the private and public sphere. Even more: such a policy would be the precondition for extending transition markets as well as the latter to provide the necessary flexibility for qualitative growth. In this sense, labour market policy and employment policy are twins that cannot be separated.
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