La efectividad de la ayuda externa en Bolivia - Lykke E. Andersen; José Luis Evia (Universidad Católica Boliviana, Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC), 2003)
Durante los últimos cinco a\~nos, Bolivia recibió más de US 3.000 millones en ayuda externa oficial y más de US 3.500 millones en Inversión Extranjera Directa (IED). El país también logró la condonación de parte de su deuda externa con un valor neto presente de US 1.300 millones e implementó una Estrategia Nacional de Reducción de Pobreza. Sin embargo, durante el mismo tiempo la tasa de crecimiento del PIB cayó desde un nivel promedio de 4,7% entre 1993 y 1998, hasta un nivel promedio de 1,7% entre 1999 y 2002, la pobreza relativa y absoluta aumentó, y el déficit fiscal alcanzó elevados niveles (8,7% del PIB para el 2002). Estas cifras sugieren que la ayuda externa, la inversión extranjera y el alivio de deuda no tienen la capacidad de poder aumentar la tasa de crecimiento y disminuir la pobreza en Bolivia. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto. Podría ser que sin estos shocks positivos la situación hubiera empeorado más aún debido a otros shocks negativos. La única manera de separar los efectos de los diferentes shocks es usar un modelo de Equilibrio General Computable (CGE), donde se puede ver el efecto de variaciones de una variable, manteniendo todo el resto constante. Esto se hace en este documento. El modelo que se usa tiene una variedad de sectores y tipos de hogares, lo que permite analizar no sólo los efectos agregados en, por ejemplo, la tasa de crecimiento del PIB, la balanza de pago, el déficit fiscal, y los ingresos reales per cápita, sino también los efectos distributivos, es decir, quienes ganan y quienes pierden con la implementación de diferentes políticas. Los efectos distributivos son sumamente importantes cuando el nivel de pobreza es la preocupación principal, ya que el crecimiento económico no necesariamente reduce la pobreza. Estimaciones realizadas por UDAPE sobre la elasticidad de la pobreza ante cambios en el nivel de ingreso muestran que ante un incremento del 1% del ingreso per cápita, la población pobre se reduce en un 0,6% en el área urbana, y un 0,3% en el área rural. El crecimiento en Bolivia definitivamente no ha sido un crecimiento pro-pobre. Durante el periodo 1998-2002, Bolivia recibió en promedio 614 millones de ayuda externa por a\~no. Para el periodo 2003-2006, hay compromisos para que este monto aumente hasta 872 millones por a\~no, lo que representa un aumento en el nivel de ayuda externa de 258 millones. Este informe simula el efecto de donaciones adicionales de 258 millones por cuatro a\~nos (un incremento por una sola vez, que se mantiene en los cuatro a\~nos), lo que nos permite ver no sólo los efectos de la expansión inicial sino también los efectos de la contracción que se generan cuando el nivel de ayuda vuelve a niveles “normales”. Además, nos permite ver el efecto neto de largo plazo, después del aumento transitorio de la ayuda extranjera. Los efectos obviamente dependen mucho de la manera que se gasta o invierte el dinero. Con una combinación de gasto público e inversión pública, que consideramos la más probable dados los compromisos de los donantes, las simulaciones muestran un aumento en la tasa de crecimiento del PIB en alrededor de 1 punto porcentual durante los cuatro a\~nos de ayuda adicional, sin embargo, cuando la ayuda extra desaparece, las tasas de crecimiento vuelven a su nivel normal. En términos de nivel de ingresos promedios también hay un efecto temporal positivo durante los cuatro a\~nos de mayor ayuda, sin embargo quienes ganan más son los trabajadores calificados que están entre los más ricos en Bolivia, mientras que el grupo más grande y más pobre, los peque\~nos propietarios rurales, pierden en todos los a\~nos en comparación con el escenario base (donde no existe ayuda adicional). Esto significa que la ayuda externa, en contra de sus intenciones, tiende a aumentar la desigualdad y profundizar la pobreza. Esto no se debe a un fracaso de los proyectos a nivel micro, sino a efectos secundarios adversos a nivel macro. Es factible que todos los proyectos sean exitosos a nivel micro, pero que el impacto a nivel macro esté muy cerca de cero en el largo plazo. Esta paradoja entre el éxito de los proyectos a nivel micro y la falta de impacto permanente a nivel macro, se puede explicar con los siguientes argumentos: Primero, los proyectos de la cooperación desvían recursos de otras actividades. Aún cuando el proyecto es cubierto en un 100% con donaciones extranjeras (el supuesto en las simulaciones), el proyecto utilizará recursos humanos que de otra manera hubiesen sido dedicados a otras actividades. Los proyectos de la cooperación tienden a utilizar la “crema” de los recursos humanos locales, y dado que la oferta de trabajadores calificados es escasa en Bolivia, esto implica un alto costo de oportunidad social. Si los recursos que se desvían provienen de actividades productivas y sostenibles (por ejemplo, si las personas que trabajan en proyectos de cooperación, hubiesen alternativamente creado empresas productivas y sostenibles), se estarían sacrificando estas actividades, en favor de las actividades seleccionadas por la cooperación. Este efecto es sumamente importante en el caso de Bolivia, donde el sector público (con el soporte de la cooperación internacional) es tan atractivo, que quedan pocas personas calificadas interesadas en crear peque\~nas y medianas empresas. Y como este sistema parece ser relativamente permanente, las nuevas generaciones prefieren adquirir destrezas para trabajar en el sector público. En cambio son pocos los estudiantes que tienen planes para trabajar en el sector productivo, y mucho menos empezar sus propias empresas productivas. Además, no todos los proyectos son financiados por donaciones, la mayoría de los proyectos son financiados mediante préstamos, y aquellos que tienen un componente de donación requieren financiamiento de contraparte. De esta manera los proyectos de ayuda no solamente desvían recursos humanos escasos, sino también recursos financieros escasos, de otras actividades. Finalmente, un ingreso sustancial de dólares en la economía, causará una apreciación real del tipo de cambio. Esto afecta al sector exportador, ya que el precio de sus productos se vuelven más caros en los mercados internacionales, pero también afecta a los productores nacionales, quienes tienen que competir con importaciones más baratas. El resultado es una reducción en la producción doméstica de bienes transables. Aún cuando el Banco Central decidiera mantener el tipo de cambio fijo, tendría que incrementar sus reservas internacionales, lo que generaría una expansión de la base monetaria, que haría que los precios de los bienes no transables se incrementen, apreciando de todas maneras el tipo de cambio. La apreciación del tipo de cambio es el precio que una economía paga por contar con mayores recursos. Este efecto sólo se podría neutralizar si estos recursos no se emplean (se atesoran), pero a diferencia de cuando estos recursos provienen de un incremento importante en los precios de las exportaciones, esto no puede suceder con la ayuda externa, pues esta requiere que estos recursos se empleen. El hecho de que los impactos de la ayuda externa en los indicadores monetarios tiendan a ser temporales, no implica que no existan impactos positivos y avances significativos. Muchos indicadores no-monetarios de bienestar han mejorado sustancialmente durante el periodo, sobre todo los indicadores relacionados a cobertura escolar, salud, agua y saneamiento. El gobierno de Bolivia está consciente de la asimetría entre el progreso de la provisión de servicios básicos, y la falta de progreso en la capacidad de la población pobre para mejorar sus ingresos. Por ello, está cambiando el enfoque de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, haciendo mayor énfasis en el sector productivo de la economía. Se han seleccionado 14 sub-sectores con una elevada capacidad de generar empleo donde el sector público, conjuntamente el sector privado, desarrollará infraestructura, acceso a mercados, asistencia técnica, entrenamiento, etc. Diez de estos sub-sectores se encuentran en el sector agrícola moderno, cuya expansión, de acuerdo a nuestro análisis, mejora no sólo el ingreso promedio, sino también la distribución del ingreso (en contraste con el sector de los hidrocarburos o la minería). Otro sector cuya expansión mejoraría el nivel y la distribución de ingresos a nivel nacional es el sector que produce bienes de consumo. Su expansión beneficiaría principalmente a los informales urbanos y a los peque\~nos propietarios rurales y dado que estos dos grupos incluyen a la gran mayoría de los pobres en Bolivia, esta expansión tendría un impacto beneficioso sobre la pobreza urbano y rural. Para generar el mejor impacto posible de los recursos comprometidos por la ayuda externa, se recomienda que los donantes y el gobierno revisen sus proyectos en tres dimensiones: Primero, se debe evaluar hasta dónde estos proyectos crean bienes públicos, que mejoran la productividad de grupos importantes de la población, y en qué medida sólo generan actividades de corto plazo que sustituyen otras actividades, posiblemente más sostenibles. Cuanto mayor sea el componente de los bienes públicos, mayor será el efecto de largo plazo. Segundo, se debe evaluar cómo el proyecto reduce la escasez de trabajadores calificados y otro tipo de recursos. La escasez de trabajadores calificados y la abundancia de trabajadores no calificados es lo que genera las desigualdades en Bolivia, y los proyectos que mejoran la calidad de los trabajadores no calificados deberían tener un efecto positivo sobre la distribución del ingreso y la pobreza. Tercero, se debe evaluar qué sectores son beneficiados o da\~nados por los diferentes proyectos, ya que la expansión de los sectores de agricultura moderna, coca, y bienes de consumo tendrían mejores impactos sobre la pobreza que la expansión de míneria, hidrocarburos, y servicios formales. Frecuentemente es difícil predecir el impacto, especialmente el componente bien público, de proyectos específicos. Para aprender del pasado, sería interesante hacer un análisis retrospectivo y detallado de anteriores proyectos de ayuda externa pasados en Bolivia, evaluando que bienes públicos se crearon y cuál su impacto. Específicamente, las agencias donantes pueden proporcionar una lista completa de proyectos que concluyeron el a\~no 2000, y un equipo de evaluadores independientes podría analizar la documentación del proyecto y visitar el lugar del proyecto unos a\~nos luego de su cierre para evaluar si ha creado algún bien público y cuál fue su impacto sobre la productividad. Con un conjunto de 60-100 proyectos evaluados, se podría realizar un análisis estadístico, identificando el tipo de proyectos y los sectores en los que es más probable generar no solo impactos a nivel micro, sino también impactos positivos a nivel macro.
Keywords: 330; Entwicklungshilfe; Armut; Armutspolitik; Bolivien