Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats - Fritz W. Scharpf (Max Planck Institute for the Study of Societies, 2004)
Legitimationsbedürftig ist herrschaftliches Handeln, das die Präferenzen oder Interessen der Betroffenen verletzt. In demokratischen politischen Systemen kann solches Handeln entweder inputorientiert durch Bezug auf die kollektiven Präferenzen oder output-orientiert durch Bezug auf die gemeinsamen Interessen der Regierten legitimiert werden. Im Nationalstaat ergänzen und verstärken sich beide Arten von Argumenten; und beide finden ihre Grundlage in politischen Institutionen, welche die direkte oder indirekte Abhängigkeit der Regierenden von den Regierten sichern, effektives politisches Handeln ermöglichen und den Mißbrauch der Regierungsmacht verhindern sollen. Jenseits des Nationalstaats fehlen nicht nur wesentliche institutionelle Voraussetzungen der inputorientierten Legitimation, sondern es fehlt auch die Voraussetzung einer starken kollektiven Identität, die erst die Ausbildung kollektiver Präferenzen ermöglicht, die auch unfreiwillige Umverteilung und zugemutete Sonderopfer legitimieren könnten. Die dann allein verfügbare Output-Legitimation ist jedoch in ihrer Reichweite begrenzt. Sie kann nicht die Verletzung gravierender Interessen der Regierten rechtfertigen. In der Europäischen Union ist die Beachtung dieser normativen Beschränkung zwar durch die Veto-Struktur ihrer "politischen" Institutionen gewährleistet. Wenn hier dennoch Legitimationsdefizite auftreten können, dann deshalb, weil anders als im Nationalstaat in der EU das unmittelbar rechtswirksame Handeln der "unpolitischen" Institutionen (der Europäischen Zentralbank, des Europäischen Gerichtshofs und der EU-Kommission bei Vertragsverletzungsverfahren) nicht der letztlichen Kontrolle politisch verantwortlicher Instanzen unterliegt. Außerhalb der EU fehlt dem Regieren auf der internationalen Ebene die unmittelbare Rechtswirksamkeit. Die Legitimationsgrundlage der Zustimmung der (ihren Wählern gegenüber politisch verantwortlichen) nationalen Regierungen bleibt also unangetastet. Anders als in der EU können hier internationale Umverteilung und solidarisches Handeln nicht durch supranationale Instanzen oder durch Mehrheitsbeschluß oktroyiert werden. Sie sind freilich auch nicht ausgeschlossen. Aber ihre Legitimation kann nur input-orientiert durch Diskurse in den nationalen politischen Systemen begründet werden, deren Bürger ja frei sind, die eigenen Präferenzen solidarisch oder auch altruistisch zu definieren. – – Governing acts violating the preferences or interests of the governed require legitimation. In democratic political systems, such acts may be legitimated either by the "input-oriented" reference to the collective preferences of the governed, or by the output-oriented reference to their interests. In the nation state, both types of legitimating arguments will complement and reinforce each other; and both are supported by political institutions which are meant to ensure the dependence of governors on the governed, to enable effective political action, and to prevent the abuse of governing powers. Beyond the nation state, the institutional prerequisites of input-oriented legitimacy are weak or lacking. Even more important is the lack of a "thick" collective identity that could support collective preferences legitimating involuntary redistribution and uncompensated sacrifices. What is possible is output legitimacy, but its normative reach is limited. It could not justify the violation of salient interests of the governed. In the European Union, these normative constraints are fully reflected in the multiple-veto structure of its "political" institutions. If legitimacy deficits may nevertheless arise, they are due to the fact that the directly effective actions of the EU's "non-political" institutions (the European Central Bank, the European Court of Justice, and the EU Commission when prosecuting Treaty infringements) are not under the ultimate control of politically accountable actors. Outside of the EU, governing at the international level lacks direct effectiveness. Hence the legitimacy base of agreement by politically accountable national governments remains intact. As a consequence, international redistribution and uncompensated sacrifices cannot be simply imposed, either by supranational authorities or by majority votes. That does not mean that such policy choices are categorically excluded. But their legitimacy can only be grounded in national political discourses - where citizens remain free to define their preferences in solidaristic or altruistic fashion.
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