Immigration from outside Europe: chance or challenge for social security? Dimensions of a complex topic - Winfried Schmähl (Universität Bremen, Zentrum für Sozialpolitik (ZeS), 2008)
Zuwanderung aus Ländern von außerhalb Europas oder außerhalb der Europäischen Union steht vielfach auf der politischen Tagesordnung: entweder, um (qualifizierte) Arbeitskräfte anzuwerben oder aber angesichts eines nicht erwünschten Zustroms von Migranten. Der vorliegende Beitrag befasst sich mit Auswirkungen von Migration auf soziale Sicherung, sowohl auf soziale Sicherungssysteme als auch auf die soziale Sicherung von Personen. Die Auswirkungen können je nach Zweig des sozialen Sicherungssystems (Gesundheit, Alter usw.) und ihrer jeweiligen Struktur recht unterschiedlich sein. Migrationsprozesse können auch makroökonomische Variable beeinflussen (was relevant z. B. für die Finanzierung sozialer Sicherungssysteme ist) wie auch die soziale Situation von "Einheimischen". In diesem Beitrag wird ausschließlich die Situation in den Zuwanderungsländern betrachtet und hierbei ein Überblick über verschiedene Dimensionen dieses hochkomplexen Themenfeldes gegeben. Der Beitrag ist wie folgt strukturiert: Am Beginn stehen Bemerkungen zur Terminologie, die Probleme aufwirft (2). Sodann werden als ein Einflussfaktor einige demographische Daten herangezogen, die für die Zuwanderung von außerhalb der EU neben anderen Einflussfaktoren von Bedeutung sind (3). Danach werden ausgewählte Aspekte im Hinblick auf Struktur und Eigenschaften von Migrationen aufgeführt, die für soziale Sicherung relevant sind (4). Soziale Sicherung ist oft eng verknüpft mit der Integration von Migranten in den Arbeitsmarkt. Deshalb wird dies als Nächstes erörtert (5), bevor im Hauptteil des Beitrags auf Auswirkungen von Migration auf Alterssicherung, das Gesundheitswesen und auf bedürftigkeitsgeprüfte Transferzahlungen eingegangen wird (6). Da diese Effekte zum erheblichen Teil maßgebend von den jeweiligen institutionellen Regelungen beeinflusst werden, wird zur Illustration die Situation in Deutschland im Vergleich zu Spanien (wo dies möglich ist) herangezogen. Schließlich werden einige vorläufige Schlussfolgerungen im Hinblick auf die im Titel des Beitrags gestellte Frage gezogen. Um Antworten über Auswirkungen von Migration insbesondere aus Ländern außerhalb der EU oder von außerhalb Europas zu geben, sind - wie oft in der Wirtschafts- und Sozialpolitik - Längsschnittdaten erforderlich, um mit ihnen z. B. kohortenspezifische Unterschiede und Entwicklungen zu identifizieren. Auch ist die Heterogenität von Migranten angemessen zu berücksichtigen. Im Hinblick auf die anzustrebende Migrationspolitik werden einige Zweifel im Hinblick auf eine Strategie formuliert, die auf eine vergleichsweise kurzfristige Zuwanderung ausgerichtet ist (wie sie dem Konzept einer "blue card" in der EU zugrunde liegt). – – Immigration from outside Europe (or outside the EU) is on the political agenda, either by looking for (qualified) labour or because of unintended inflow of migrants. The focus of this paper is on effects of migration on social security - on social security schemes as well as on social security of persons. These effects can differ according to the branch of social security (health, old age etc.) and its institutional design (its structure). It can affect also macroeconomic variables relevant for social security financing as well as social security of natives. In this paper only effects regarding migration in the receiving country (the "host country") are discussed, trying to give an overview on several dimensions of this very complex topic. The paper is structured as follows: Starting with a few remarks on terminology focused on immigrants (2), some demographic data are mentioned as one element of factors influencing migration from outside the EU beside other push and pull factors for migration (3). Then some aspects regarding structure and characteristics of immigrants are mentioned that seem to be relevant for social security (4). Social security often is closely linked to integration into the labour market. This will be discussed (5), before some effects on old-age security as well as on the health sector and means-tested benefits are dealt with in the main part of the paper (6). Because such effects much depend on institutional rules, this will be mainly illustrated by comparing Germany to Spain (where this is possible). Finally there will be some tentative conclusions regarding the title of this paper (7). In order to answer questions about the effects of migration in particular from outside the EU or outside Europe, longitudinal data are required - as often in economic and social policy -, trying to identify, for example, cohort-specific differences and developments and taking into consideration the heterogeneity of migrants. Regarding the question on the appropriate migration policy there are some doubts that a focus on intended relatively short-term migration may be successful or adequate.
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