Unternehmensübernahmen und Technologietransfer durch China: Gefahrenpotenziale und Gegenmaßnahmen - Jürgen Matthes (Institut der deutschen Wirtschaft (IW), 2020)
In Deutschland und Europa ließ die Übernahme des Roboterherstellers KUKA AG durch die chinesische Midea Group Co., Ltd. im Jahr 2017 die Sorge vor einem Ausverkauf moderner Technologie an China aufkommen, das im Rahmen seiner industriepolitischen Aufholstrategie etwa im Rahmen von Joint-Venture-Anforderungen auf einen forcierten Technologietransfer setzt. Darüber hinaus werden in diesem Report deutliche Anhaltspunkte dafür aufgezeigt, dass Unternehmensübernahmen durch chinesische Investoren auch das Ziel eines Technologietransfers haben dürften. Zudem führen Wettbewerbsverzerrungen des chinesischen Staatskapitalismus auf dem Weltmarkt zu zunehmenden Problemen. Chinesische Industriesubventionen scheinen kaum durch eine Änderung der internationalen Handelsregeln einhegbar zu sein, da dies durch China anhaltend blockiert wird. Vor diesem Hintergrund sollte die Politik die mögliche Gefahr im Blick haben, dass ein schnelles Aufholen Chinas, das durch einen Technologietransfer begünstigt wird, in den Industrieländern zu Wohlstandsverlusten führen könnte. Diese Sorge lässt sich mit einschlägigen handelstheoretischen Modellen belegen, deren Realitätsgehalt hier evaluiert und für nicht unplausibel eingeschätzt wird. Wirtschaftspolitisch besteht das beste Rezept zur Begrenzung der Gefahr darin, die eigene Innovationsfähigkeit zu sichern. Unternehmerische und staatliche Investitionen in Bildung, Forschung, Digitalisierung und Infrastruktur, investitionsfreundliche Rahmenbedingungen und ein Abbau von überlangen Genehmigungsverfahren sind wichtige Teile der Hausaufgaben, die die Industrieländer selbst zu erledigen haben. Wenn die chinesischen Wettbewerbsverzerrungen jedoch anhalten, reicht das nicht aus. Daher geht die Verschärfung der Investitionspolitik gegenüber Unternehmensübernahmen aus Drittstaaten in der EU, in Deutschland und den USA in die richtige Richtung. Es lässt sich ebenfalls damit begründen, dass zahlreiche einschlägige Argumente für eine uneingeschränkte Kapitalverkehrsfreiheit mit Blick auf Unternehmensüber-nahmen aus China deutlich relativierbar sind. Vor allem zu begrüßen ist die Einführung des neuen Screening-Mechanismus auf EU-Ebene und die Erweiterung der Begriffsdefinition für nationale Sicherheit. So wird verhindert, dass die EU-Staaten durch die EU-Regeln zur Kapitalverkehrsfreiheit für Drittstaaten in ihrer Handlungsfähigkeit behindert werden. Auch die avisierte Umsetzung der neuen EU-Vorschriften in Deutschland erweitert die Handlungsspielräume, um mögliche gesamtwirtschaftliche Verluste durch forcierten Technologietransfer gegebenenfalls verhindern zu können. Allerdings sollten die Bundesregierung und die anderen EU-Mitgliedstaaten mit diesen Möglichkeiten sorgsam umgehen, um ausländische Investoren nicht zu verschrecken. Außerdem bedarf es hinreichend klarer Begriffsdefinitionen und Ausführungsbestimmungen, um Transparenz und Rechtssicherheit zu gewährleisten und die Schaffung übermäßiger Bürokratie zu verhindern. Im konkreten Handeln ist Deutschland noch zurückhaltend, wenngleich es erste Fälle gab, wo zwei chinesische Übernahmen bei kritischen Infrastrukturen und kritischen Technologien direkt oder indirekt unterbunden wurden. Die USA scheinen in dieser Hinsicht vor allem im Bereich der Halbleitertechnologie sehr genau hinzusehen und haben bereits verschiedene chinesische Übernahmeversuche untersagt. – – In Germany and Europe, the takeover of robot manufacturer KUKA AG by the Chinese Midea Group Co., Ltd. in 2017 raised fears of a sell-out of modern technology to China, which employs the strategy of forced technology transfer as part of its industrial policy catch-up strategy, for example in the form of joint ventures in China. This report provides clear indications that takeovers of European firms by Chinese investors may also have the key objective of technology transfer. Moreover, Chinese state capitalism generates increasingly problematic distortions of competition on the world market. However, Chinese industrial subsidies hardly seem to be containable by a change in multilateral trade rules, as this has been continuously blocked by China. Against this backdrop, policymakers should act with precaution in view of the possible danger that a rapid catch-up of China, facilitated by a forced technology transfer, could lead to a loss of prosperity in the industrialised countries. This concern can be substantiated by common theoretical trade models, the reality of which is evaluated here and found not to be implausible. From an economic policy point of view, the best recipe for limiting this danger is to safeguard and foster one's own innovative capacity. Private and public investment in education, research, digitisation and infrastructure, favourable investment conditions and a reduction in overly lengthy approval procedures are important parts of the homework that the industrialised countries have to do themselves. However, if China's distortions of competition continue, this will not be sufficient. The change in investment policy towards foreign takeovers in the EU, Germany and the USA is therefore a step in the right direction. This can also be explained by the fact that many of the relevant arguments in favour of unrestricted freedom of capital movements can be clearly put into perspective with regard to takeovers from China. In particular, the introduction of the new FDI screening mechanism at EU level, together with the expanded definition of national security, is to be welcomed. This will prevent the EU states from being hampered in their ability to act against potential economic dangers by their own rules on the free movement of capital also for third countries. The planned implementation of the new EU regulations in Germany also increases the scope for action in order to prevent possible welfare losses through forced technology transfer. However, the Federal Government and the other EU Member States should handle these new opportunities with care so as not to frighten off foreign investors. In addition, sufficiently clear definitions of terms and implementing provisions are needed to ensure transparency and legal certainty and to prevent the creation of excessive bureaucracy. Germany continues to be reluctant to take concrete action, although recently there have been two Chinese takeovers of German firms related to critical infrastructure and critical technologies that have been directly or indirectly prevented. The US is acting more restrictively in this respect and seems to be taking a particularly close look in the field of semiconductor technology, where several Chinese takeover attempts of US firms have been prevented in the recent years. In view of this, Chinese FDI in the US has declined considerably recently.
Keywords: F15; F21; F43; 330; Übernahme; Multinationales Unternehmen; Chinesisch; Technologietransfer; Protektionismus; Deutschland