Bewertung unterschiedlicher Vorschläge für eine steuerliche Risikoausgleichsrücklage - Frank Offermann; Bernhard Forstner (Johann Heinrich von Thünen-Institut, 2019)
Rücklagen sind ein wichtiger Bestandteil des betrieblichen Risikomanagements. Insbesondere vor dem Hintergrund zunehmender Extremwetterereignisse wird von verschiedenen Seiten eine steuerliche Förderung der Rücklagenbildung in der Landwirtschaft gefordert, um den Anreiz zum Aufbau von Reserven zu erhöhen. Die im Raum stehenden Vorschläge unterscheiden sich teilweise erheblich. Dieser Bericht nimmt eine aktualisierte und vergleichende Bewertung unterschiedlicher Ausgestaltungsoptionen vor. Betrachtet werden Modelle, die auf dem Forstschäden-Ausgleichsgesetz aufbauen, der Vorschlag des Deutschen Bauernverbands sowie die Rücklagenbildung aus Direktzahlungen. Die Analyse der Ausgangslage und der Ziele zeigt, dass die Hypothese einer generellen und systematisch zu niedrigen Rücklagenbildung in der Landwirtschaft auf Basis der vorhandenen Daten kaum belegbar ist. Die Diskussion steuerrechtlicher Aspekte weist auf eine Reihe von Herausforderungen hin, die eine steuerliche Förderung der Rücklagenbildung erfüllen muss, um den steuer- und wettbewerbsrechtlichen Anforderungen zu entsprechen. Hierzu zählen insbesondere die Einzahlung der Rücklage auf ein spezielles Rücklagenkonto, die Begrenzung entstehender Zinsgewinne bei längerer bzw. unbefristeter Rücklagendauer und die Sicherstellung der Begrenzung des steuerlichen Ausgleichs auf landwirtschaftsspezifische Risiken durch entsprechende Vorgaben zur Bildung und Auflösung der Rücklage. Für alle untersuchten Modelle gilt, dass steuerliche Vorteile und damit der Anreiz für eine zusätzliche Rücklagenbildung aufgrund existierender, z. T. landwirtschaftsspezifischer Steuerregelungen, die eine Glättung der Einkommenssteuerlast bewirken, im Schnitt der Betriebe gering sind. Allerdings existieren große Unterschiede zwischen den Betrieben. Profitieren werden vor allem erfolgreiche Betriebe, die auch ohne die Förderung über entsprechende freie Finanzmittel für die Bildung einer Rücklage verfügen, sowie Betriebe mit hohen nichtlandwirtschaftlichen Einkommen. Die durch eine steuerliche Fördermaßnahme beabsichtigte Anreizwirkung zum Aufbau von Liquiditätsrücklagen dürfte bei einkommensschwächeren Unternehmen weitgehend ins Leere laufen. Bei restriktiven Auflagen zu Bildung und Auflösung einer steuerlich begünstigten Rücklage, wie sie in Modellen nach dem Forstschäden-Ausgleichsgesetz zu finden sind, steht dem steuerlichen Anreiz für eine zusätzliche Rücklagenbildung ein eingeschränkter Zugriff auf die betriebseigene Liquidität sowie der entgangene Nutzen aus alternativen Verwendungsmöglichkeiten gegenüber. Dies dürfte die Akzeptanz einer derart ausgestalteten Risikorücklage deutlich begrenzen. Der im Vorschlag des Deutschen Bauernverbands formulierte Verzicht auf ein spezifisches Rücklagenkonto und die breite, unspezifische Auflistung begünstigter Auflösungstatbestände erfüllen nicht die Anforderungen an eine zielorientierte, effektive und effiziente Förderung einer Liquiditätsrücklage. Eine Zuführung eines Teils der Direktzahlungen zu einer Rücklage in wirtschaftlich guten Jahren kann den Beitrag der Direktzahlungen zum Risikomanagement grundsätzlich erhöhen. Allerdings fällt auch bei diesem Ansatz der Beitrag zur Liquiditätsverbesserung in Krisenzeiten in vielen Betrieben gering aus, da geförderte Rücklagen in nennenswertem Umfang nur in den Betrieben gebildet werden können, die viel Fläche bewirtschaften und deswegen hohe Direktzahlungen erhalten. – – Financial reserves are an important component of farms' risk management. A tax incentive for the establishment of reserves in agriculture is demanded by various parties, particularly against the background of an increase of extreme weather events. The proposals differ considerably. This report provides an updated and comparative assessment of different design options, and takes a closer look at models that build on the Forest Damage Compensation Act, the proposal of the German Farmers' Association, as well as the reserve formation from direct payments. The analysis of the situation and the objectives shows that the hypothesis of reserves in agriculture being generally and systematically too low cannot be substantiated on the basis of the available data. The discussion of tax issues highlights a number of challenges that tax-based promotion of the establishment of reserves must meet in order to comply with tax and competition law requirements. These include, in particular, the commitment of the funds to a special reserve account, the limitation of interest income resulting from a longer or indefinite duration of the reserve and the limitation of the tax-based compensation to agricultural risks through appropriate provisions for the establishment and liquidation of the reserve. For all examined models, tax advantages and thus the incentive for additional reserve formation are low on average due to existing, partly agricultural-specific, tax regimes that smooth the income tax burden. However, there are big differences between the farms. Above all successful farms, which even without the benefits from the tax regulation have free financial resources for the establishment of a reserve, as well as farmers with high non-agricultural income, will benefit. The incentive effect created by a fiscal support measure to build up liquidity reserves is likely to be largely ineffective for low-income farms. In the case of restrictive conditions for the establishment and liquidation of a tax-privileged reserve, which is characteristic for models designed according to the Forest Damage Compensation Act, the tax incentive for additional reserves comes at the price of restricted access to the farm's own liquidity and lost benefits from alternative investments. This limits the acceptance of such a risk reserve. The waiver of a specific reserve account and the broad, non-specific list of occasions justifying a favoured liquidation of reserves in the proposal of the German Farmers' Association do not meet the requirements for a goal-oriented, effective and efficient promotion of a liquidity reserve. Channelling part of the direct payments to a reserve account in economically good years can in principle increase the contribution of direct payments to risk management. However, even with this approach, the contribution to improving liquidity in times of crisis is low in many farms, as significant subsidized reserves can only be created in farms that manage large land areas and therefore receive high direct payments.
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