Mandat d'étude visant à l'élaboration d'une méthode destinée à lisser les recettes du canton de Neuchâtel et visant à évaluer le dispositif de frein à l'endettement. Rapport final du KOF - Florian Chatagny (ETH Zürich, KOF Swiss Economic Institute, 2018)
Ces dernières années, le canton de Neuchâtel fait face a des problèmes de politique budgétaire dus à la forte volatilité de l'impôt des personnes morales, de la part à l'IFD et des recettes de la péréquation des ressources. La division de recherche en finances publiques du KOF Centre de recherches conjoncturelles de l'EPFZ a été mandatée afin de développer un mécanisme de lissage pour ces recettes ainsi que pour évaluer le frein à l'endettement, en particulier afin d'évaluer si celui-ci imprime un effet pro-cyclique indésirable à l'investissement. Pour les deux premières catégories de recettes analysées, nous recommandons l'utilisation d'un filtre de Hodrick-Prescott afin de déterminer un niveau tendanciel des recettes. La différence entre les recettes effectives et les recettes tendancielles détermine les montants à créditer (débiter) à une réserve de lissage. Pour des raisons de transparence et d'évaluation future du mécanisme, nous recommandons la création de deux réserves de lissage, à savoir une pour chaque catégorie d'impôt. À leur création, ces réserves devraient être créditées d'un montant compris entre 3 et 55 millions de francs pour les personnes morales et d'un montant compris entre 5 et 30 millions de francs pour la part à l'IFD. Le montant exact dépendra en particulier de la dynamique des recettes au moment de la création de chaque réserve. Afin que le mécanisme de lissage permette réellement de réduire les problèmes de politique budgétaire auxquels le canton fait face, il est nécessaire de mettre en place une règle budgétaire qui exige que les charges soient fixées au niveau des recettes tendancielles tout en permettant au solde de fonctionnement avant attributions/prélèvements à la réserve de fluctuer. Un tel mécanisme nécessite d'éliminer la notion de déficit maximal autorisé. Nous recommandons de modifier la législation cantonale dans ce sens. S'agissant des revenus de la péréquation des ressources, le manqué de données ne nous permet pas de proposer un mécanisme de lissage qui soit suffisamment fiable. L'évaluation du frein à l'endettement a montré que ce dispositif avait permis de réduire l'endettement du canton. L'analyse a également établi un comportement pro-cyclique de l'investissement mais ne permet pas de l'imputer au frein à l'endettement. L'analyse tend même à montrer que le frein à l'endettement a contribué à réduire l'évolution pro-cyclique de l'investissement. De même, il ne semble pas que le solde du compte de fonctionnement ait transmis les variations conjoncturelles à l'investissement durant la période analysée. Il convient toutefois de noter qu'un risque existe d'observer un tel mécanisme de transmission des variations conjoncturelles à l'investissement dans le futur, notamment du fait du lien existant entre l'endettement net et le degré minimal d'autofinancement. Ainsi nous recommandons l'utilisation des recettes tendancielles au lieu des recettes effectives pour le calcul de ces différents indicateurs. – – In den vergangenen Jahren war der Kanton Neuchâtel mit budgetpolitischen Problemen aufgrund der hohen Volatilität der Einnahmen aus der Besteuerung der juristischen Personen, des Anteils der Direkten Bundessteuer und den Einnahmen des Finanzausgleichs konfrontiert. Der Forschungsbereich Öffentliche Finanzen der KOF Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich wurde beauftragt, für diese Kategorien von Einnahmen einen Glättungsmechanismus zu entwickeln sowie eine Beurteilung der kantonalen Schuldenbremse vorzunehmen. Insbesondere sollte evaluiert werden, ob die Schuldenbremse zu nicht wünschenswerten prozyklischen Bewegungen der öffentlichen Investitionen führt. Für die ersten beiden analysierten Einnahmenkategorien wird die Verwendung eines Hodrick-Prescott Filters empfohlen, um eine Tendenz des Einnahmenniveaus zu bestimmen. Die Differenz zwischen den tatsächlichen Einnahmen und den Trendeinnahmen bestimmt die Höhe der Einnahmen, die in eine Glättungsreserve eingestellt respektive aus ihr entnommen werden muss. Aus Gründen der Transparenz und zum Zwecke einer zukünftigen Evaluation des Mechanismus, empfehlen wir in der Bilanz zwei getrennte Glättungsreserven, eine für jede der Einnahmenkategorien, einzustellen. Für die Einnahmen der Körperschaftssteuer sollte eine Reserve zwischen 3 und 55 Millionen Schweizer Franken und für den Anteil der Direkten Bundessteuer eine zwischen 5 und 30 Millionen eingestellt werden. Die Höhe der genau zurückzustellenden Reserve hängt insbesondere vom Einnahmenwachstum zum Zeitpunkt der Reservenbildung ab. Damit der Glättungsmechanismus die fiskalischen Probleme des Kantons tatsächlich reduziert ist es notwendig, eine Fiskalregel einzuführen, deren Anforderung es ist, dass die Ausgaben auf das Niveau der Trendeinnahmen gesetzt werden müssen, die aber gleichzeitig erlaubt, dass der Saldo der laufenden Rechnung (vor Einlagen in /Entnahmen aus der Reserve) schwanken kann. Ein solcher Mechanismus erfordert die Abschaffung des bisherigen Konzepts eines maximal autorisierten Defizits. Wir empfehlen eine Anpassung der Schuldenbremse in diese Richtung. Hinsichtlich der Einnahmen aus dem Finanzausgleich können wir aufgrund einer mangelnden Datengrundlage keine Empfehlung für einen Glättungsmechanismus aussprechen. Die Evaluation der Schuldenbremse zeigt, dass diese die kantonalen Schulden reduziert. Zudem zeigte die Analyse ein prozyklisches Verhalten der öffentlichen Investitionen, das aber nicht auf die Schuldenbremse zurückgeführt werden kann. Vielmehr deutet die Analyse daraufhin, dass die Schuldenbremse dazu beigetragen hat diese prozyklischen Bewegungen zu reduzieren. Des Weiteren scheint es, dass der Saldo der laufenden Rechnung Konjunkturschwankungen in der betrachteten Periode nicht auf die öffentlichen Investitionen überträgt. Dennoch besteht ein Risiko einen solchen Mechanismus in der Zukunft beobachten zu können, insbesondere aufgrund der bestehenden Verbindung zwischen Nettoschulden und dem minimalen Anteil der Selbstfinanzierung der Investitionen. Aus diesem Grund empfehlen wir die Verwendung der Trendeinnahmen anstatt der tatsächlichen Einnahmen, um diese Indikatoren berechnen zu können.
Keywords: 330