Mindestlohnbegleitforschung - Überprüfung der Ausnahmeregelung für Langzeitarbeitslose. Forschungsauftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) - Philipp vom Berge; Isabell Klingert; Sebastian Becker; Julia Lenhart; Simon Trenkle; Matthias Umkehrer (Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), 2016)
Mit der Verabschiedung des Mindestlohngesetzes wurde zum 1. Januar 2015 ein allgemeiner Mindestlohn in Deutschland eingeführt, der flächendeckend 8,50 Euro/Stunde beträgt. Für Arbeitsverhältnisse von Beschäftigten, die unmittelbar vor Beginn der Beschäftigung langzeitarbeitslos im Sinne des 18 Abs. 1 SGB III waren, gilt der Mindestlohn in den ersten sechs Monaten der Beschäftigung allerdings nicht. Die Ausnahmeregelung wurde mit einem Evaluationsauftrag versehen, dessen Ergebnisse nun vorliegen. Der Bericht gibt einen Überblick über die Erwartungen an diese Ausnahmeregelung, diskutiert ihre Bedeutung in der Praxis und prüft ihre Folgen empirisch. Die Eingliederung von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt gilt als besonders schwierig. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Oftmals liegen mehrere Vermittlungshemmnisse vor, die sich zum Teil bedingen und die einer Beschäftigungsaufnahme im Weg stehen. Diese reichen von gesundheitlichen Einschränkungen über mangelnde Qualifikation, Flexibilität oder Motivation bis hin zu unrealistischen Vorstellungen beim Gehalt oder Vorbehalten der Arbeitgeber. Ist die Jobsuche von Langzeitarbeitslosen erfolgreich, sind die Einstiegslöhne häufig relativ niedrig. Vor dem Hintergrund dieser Problematik wurde die Ausnahmeregelung kontrovers diskutiert. Einerseits wurde mit ihr die Hoffnung verbunden, einer möglichen Verschlechterung der Integrationschancen durch den Mindestlohn entgegen zu wirken. Andererseits wurde bemängelt, sie könnte eine Diskriminierung von Langzeitarbeitslosen darstellen, demotivierend sein und die Beschäftigungsstabilität von Langzeitarbeitslosen weiter verschlechtern. Außerdem könnten wirkungsvollere, bereits vorhandene Instrumente zur Förderung von Langzeitarbeitslosen eingesetzt werden. Es zeigt sich, dass die Ausnahmeregelung nur in sehr wenigen Fällen angewandt wird. Dies könnte einerseits daran liegen, dass Arbeitgeber und Arbeitssuchende wenig Anreize haben, sie zu nutzen. Andererseits ist der geringe Informationsstand der Betroffenen zu beachten: Viele Langzeitarbeitslose kennen die Regelung nicht. Eine Befragung von sechs Jobcentern zeigt, dass diese die Ausnahmeregelung nicht als mögliche Vermittlungsstrategie ansehen. Sie ginge an den wahren Herausforderungen bei der Betreuung von Langzeitarbeitslosen vorbei. Damit haben die Jobcenter auch wenig Anlass, ihren Kunden zu einer Bescheinigung der Langzeitarbeitslosigkeit zu raten. Es finden sich auch keine Belege, dass Arbeitgeber verstärkt Langzeitarbeitslose unter Mindestlohn einstellen. Zwar hatte die Einführung des Mindestlohns einen deutlichen Einfluss auf die Einstiegslöhne im Niedriglohnbereich: Löhne unter 8,50 Euro/Stunde wurden von den Befragten deutlich seltener angegeben als noch 2014. Es gibt jedoch keine Hinweise, dass Langzeitarbeitslose bei ihrer Einstellung aufgrund der Ausnahmeregelung systematisch häufiger unter Mindestlohn bezahlt werden als ihre Kolleginnen und Kollegen. Dies zeigt insbesondere ein Vergleich der Einstiegslöhne von Personen, die kurz vor Ihrer Einstellung langzeitarbeitslos wurden, mit solchen, die es gerade noch nicht waren. Ökonomisch relevante Lohneffekte der Ausnahmeregelung lassen sich somit nicht nachweisen. Für Personen, die schon sehr lange langzeitarbeitslos sind, sind Lohneffekte aus methodischen Gründen schwieriger zu ermitteln. Aber auch hier werden keine Effekte anhand der untersuchten Daten ersichtlich. Ohne entsprechende Lohneffekte sind Beschäftigungseffekte der Ausnahmeregelung aus theoretischer Sicht nicht plausibel. Tatsächlich lassen sich auch keine solchen Effekte finden: Die Einstellungswahrscheinlichkeit nimmt auch nach 2014 unverändert mit zunehmender Arbeitslosigkeitsdauer ab. Eine Häufung von Einstellungen Langzeitarbeitsloser, entweder auf Kosten anderer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder zusätzlich zu diesen, ist nicht zu erkennen. Außerdem finden sich keine Hinweise auf Drehtüreffekte, d. h. eine Häufung von Entlassungen, wenn die Ausnahmeregelung sechs Monate nach der Einstellung ausläuft. – – With the new minimum wage law Germany has introduced a legal nationwide hourly minimum wage of 8.50 Euro. However, workers who have been registered as longterm unemployed before taking up a new job are exempted from the law for the first six months of employment. On behalf of the Federal Ministry for Labour and Social Affairs (BMAS), the IAB has evaluated the economic consequences of this exemption as well as its practical impact on job placement. The evaluation project proceeds in two steps: First, it quantitatively examines effects on wages and employment prospects of the long-term unemployed using detailed administrative data and an own standardized survey conducted among unemployed job seekers who have entered employment in either 2014 or 2015. Second, it qualitatively analyses the effects of the exemption on the processes of the German employment services. This part of the project is based on interviews of experts and management staff in selected Job Centres. This report gives a summary of the evaluation results. It is well documented that long-term unemployed persons are difficult to integrate into the labour market. There are various reasons for this, like health problems, lacking qualifications as well as constraints concerning flexibility and motivation. Even if a long-term unemployed person is successfully integrated she can expect to earn relatively low wages. Against this backdrop, the exemption has been controversially discussed in the public and political debates. On the one hand, it was hoped that it would counteract potentially negative effects of the minimum wage on the labour market outcomes of the long-term unemployed. On the other hand, it was argued that it would constitute a discrimination of this particular group of workers and rather be ineffective to improve their situation. The data so far show no significant effects of the exemption for the long-term unemployed neither on their employment transitions, employment stability, nor wages. It turns out that the exemption is rarely used. It is not highly demanded by the longterm unemployed themselves and also not actively promoted within the interviewed Job Centres. One reason for this is that most unemployed are not aware of its existence or applicability. There also seem to be too little incentives for both employers and employees to make extensive use of the exemption, as was argued by many interview partners. Given this background, it appears unlikely that the minimum wage exemption for the long-term unemployed will substantially gain in importance in the future.
Keywords: 330; Mindestlohn; Langzeitarbeitslosigkeit; Arbeitsmarktintegration; Deutschland