Maßnahmen zum Schutz vor Carbon Leakage für CO2-intensive Materialien im Zeitraum nach 2020 - Karsten Neuhoff; William Acworth; Roland Ismer; Oliver Sartor; Lars Zetterberg (DIW Wochenbericht, 2015)
Klimaschutz ist eine globale Herausforderung, für deren Bewältigung alle Länder eine gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung tragen. Einzelne Länder setzen in ihrem Politikmix jedoch unterschiedlich stark auf die Bepreisung von CO2, so dass sich die CO2-Preise in verschiedenen Ländern und Weltregionen noch auf längere Sicht unterscheiden können. Dann wären Maßnahmen zum Schutz vor der Verlagerung von CO2-Emissionen (Carbon Leakage) bei CO2-intensiven Materialien nicht nur für eine Übergangszeit, sondern auch für längere Zeiträume notwendig. Mögliche Fehlanreize, die sich durch Carbon-Leakage-Schutzmaßnahmen ergeben, hätten dann größere Auswirkungen. Wenn Emissionszertifikate als Carbon-Leakage-Schutz kostenlos zugeteilt werden, sei es "ex ante" auf Basis historischer Daten, oder "dynamisch" auf Basis des aktuellen Produktionsniveaus, dann werden CO2-Preisanreize für Zwischen- und Endverbraucher von CO2-intensiven Materialien unterdrückt. Es verbleiben lediglich Anreize für Effizienzverbesserungen und Brennstoffwechsel bei der Materialproduktion. Wenn es dagegen gelingt, das CO2-Preissignal entlang der gesamten Wertschöpfungskette zu bewahren, so werden auch Anreize geschaffen für die Nutzung innovativer Produktionstechnologien wie CO2-Abtrennung und -Speicherung (CCS), höherwertige Materialien, die leichter und weniger CO2-intensiv sind, klimafreundlichere Materialien und eine effizientere Nutzung von Materialien. Grenzausgleichsmaßnahmen könnten die freie Zuteilung ersetzen und das CO2-Preissignal entlang der gesamten Wertschöpfungskette bewahren. Sie sind allerdings politisch umstritten. Eine ähnliche Anreizwirkung könnte mit einer Kombination von dynamischer Zuteilung von Emissionszertifikaten und der Einbeziehung des Konsums in den Emissionshandel erreicht werden. Diese Einbeziehung des Konsums könnte als Verbrauchsabgabe gestaltet werden, so dass sie handelsrechtlich und politisch unkritisch wäre. – – Climate protection is a global challenge that all countries have a common but differentiated responsibility to address. However, not all governments are willing to commit to targets of equal stringency, and individual countries may put different emphases on carbon pricing in their policy mix. Carbon prices may thus continue to differ over longer time horizons. Therefore, measures to protect production of carbon-intensive materials from carbon leakage might be required not only as short-term transition instruments, but also for longer periods. Leakage protection measures therefore need to preserve carbon price incentives for emission mitigation across the value chain. If ex-ante or dynamic free allocation of emission allowances is used as a leakage protection measure, only the primary producers face the full carbon price signal for efficiency improvements. Accordingly, shifts to lower-carbon fuels and the carbon price signal for intermediate and final consumers are muted. Thus a large share of mitigation opportunities cannot be realized. Combining dynamic allocation of allowances with a consumption charge (Inclusion of Consumption into the European Union Emissions Trading Systems, EU ETS) or combining full auctioning with border carbon adjustment could reinstate the carbon price signal along the value chain and create incentives for breakthrough technologies, the use of higher-value products with lower weight and carbon intensity, alternative lower-carbon materials and more tailored use of materials. Border carbon adjustment is, however, politically contentious as it has often been discussed as an instrument to discriminate against foreign producers. Hence it is important to further explore design details to implement the combination of dynamic allocation with Inclusion of Consumption in the EU ETS.
Keywords: D62; H32; L5; 330; EU ETS; Mitigation; Leakage protection; Allocation